8 мая 2008 г.

Роль та консолідація міських голів у впровадженні реформи місцевого самоврядування в Україні


На початку 2005 р. в Україні здійснено перший етап конституційної реформи і країна стала парламентсько-президентською республікою. Згідно з домовленостями між провідними політичними силами, досягнутими в період президентських виборів 8 грудня 2004 року, у 2005–2006 рр. мав відбутися другий етап конституційної реформи, що передбачав проведення в Україні реформи адміністративно-територіального устрою, а також системи місцевого самоврядування з передачею прав і повноважень на рівень територіальних громад. На жаль, цього здійснено не було – тож місцеві громади не отримали самодостатнього фінансового та владного статусу. Відповідальність за провал другого етапу конституційної реформи потрібно покласти на Президента України, керівництво і депутатів Верховної Ради України п’ятого скликання. Саме їх бездіяльність та некомпетентність призвели до появи цілої низки псевдомоделей адміністративно-територіальної реформи, фактично націлених на руйнацію місцевого самоврядування і формування розгалуженої вертикалі центральної влади аж до міста та селища[1]. Відповідно суттєво порушується Європейська хартія місцевого самоврядування, яку підписала та ратифікувала українська держава, проголосивши свій європейський вибір.

Відзначимо, що лінія на зменшення повноважень місцевого самоврядування постійно присутня в українському просторі. Ось і нещодавно це ще раз знайшло своє підтвердження у двох законопроектах з Урядового пакету – «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Зазначені два законопроекти націлені на істотне посилення вертикалі центральної влади і взяття під контроль місцевого самоврядування, міських голів та міських рад через систему „керівників державних адміністрацій”. Зрозуміло, що такий підхід є абсолютно неприйнятним.

До того ж розробка названих законопроектів здійснювалася втаємничено. Широкий загал їх не бачив і публічно не обговорював, до думки суб’єктів місцевого самоврядування, експертів та аналітиків ніхто не дослухався[2]. У вищезгаданих законопроектах закладена ревізія місцевого самоврядування. На жаль, народні депутати України не відстоюють права місцевих громад, на відміну від своїх європейських колег. Наприклад, досвід країн Скандинавії, Балтії, Вишеградської четвірки свідчить про те, що там центральні органи державної влади намагаються якомога більше прав та фінансових ресурсів віддати містам, у тому числі невеликим. Натомість українські депутати здебільшого хочуть позбавити місцеві громади прав, залишити їх у себе або на рівні вищого виконавчого органу. На практиці це означає, що майже всі гроші з місць збирають до центру і там їх розподіляють. Київ наразі є своєрідною великою вирвою, яка затягує в себе всі багатства країни. У той же час тисячі міст і селищ України ледь животіють.

Досвід розвинутих європейських країн показує, що основною ланкою формування ефективної країни, держави є громада. Саме на цьому побудоване сьогодні європейське співтовариство і Європейський Союз. Розвиток місцевого самоврядування є наріжним каменем швидкого й успішного розвитку ЄС. Оскільки ми проголосили себе європейською державою, то Україна повинна теж надати якомога більших можливостей для розвитку місцевого самоврядування.

Необхідно, щоб головною рушійною силою в нашій країні стали місцеві громади незалежно від їх статусу – сільська громада, селищна, селищна міського типу, міська (мале чи велике місто). Украй важливо передати повноваження, функції з надання послуг і фінансові ресурси на рівень місцевих громад. Це потрібно зробити якомога швидше, оскільки існуюча соціально-економічна система України вже не в змозі впоратися з наростаючими проблемами і здійсненням фактично своєї головної місії – забезпеченням креативних умов для розвитку української нації та українського народу. Можна назвати чимало показників, що свідчать про занепад нашої країни. Україна займає останні місця в Європі й світі за рівнем конкурентоспроможного розвитку, регулятивного управління, добробуту, тривалістю життя населення тощо.

Висновок: центральна управлінська ієрархія не спроможна створити і задіяти механізм формування самодостатніх, успішних та заможних територіальних громад, а відтак і вибудувати модель саморозвитку України.

Водночас у нашій країні спостерігається надзвичайно небезпечна тенденція, характерна для країни, яка сформувала монополістичну державно-кланову ринкову систему. Україна виявилася поділеною на два соціально-економічні полюси – 5% дуже багатих і 60% дуже бідних. У рамках цієї моделі де-факто склалася відповідна система територіально-адміністративного поділу. Отже, кланово-фінансові державно-монополістичні групи обов’язково формують відповідну систему мегаполісів. У нас є близько 10 міст-мегаполісів (із найбільшим монстром – Києвом), які швидко багатіють, і тисячі міст районного значення та селищ міського типу, які перебувають у стані занепаду. Якщо не зупинити вакханалію монопольних кланово-корпоративних груп у Києві та інших мегаполісах, то можна втратити країну.

Приклад усіх без винятку європейських держав свідчить про те, що вони лише тоді добре функціонують, коли в них швидко розвиваються малі й середні міста, головною рушійною силою яких є дрібний та середній бізнес. Як відомо, у таких містах кланово-корпоративні групи не формуються і хмарочоси не будуються. Приміром, у більшості міст Польщі вже прийнято рішення не зводити висотних будівель. У Берліні ще за часів Кайзерівської Німеччини існувала заборона на будівництво хмарочосів, і вона виконується до сьогодні. У Гельсінкі, Стокгольмі, Осло давно зрозуміли пагубність системи висотних будівель, оскільки проживання в подібних „мурашниках” нищить особистість і не сприяє розвитку креативних моделей життєдіяльності країни.

Отже очевидно, що тільки передача повноважень на рівень місцевих громад може зупинити формування в Україні надзвичайно небезпечної системи кланового державно-монополістичного капіталізму, для якого характерні концентрація влади і ресурсів у декількох центрах та деградація решти територіальних утворень. Зміцнення системи місцевого самоврядування забезпечить перехід країни до моделі народного капіталізму, основою якого стане національна дрібна і середня буржуазія сімейного типу та середній клас, що мають складати щонайменше 60% суспільства. Середній клас у європейських країнах становить від 2/3 до 80% населення. Це класика, абсолютний показник, який дозволяє державі вважатися розвинутою і входити до Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). За відсутності потужного середнього класу жодна країна не здатна успішно відповісти на виклики, які висуває людству ХХІ ст.

Самодостатність територіальних громад можна визначити за такими показниками:
1) позитивний приріст населення;
2) відсутність відтоку працездатних громадян;
3) стійка тенденція до збільшення кількості та потужності суб’єктів підприємництва;
4) наявність системи забезпечення нових членів громади житлом за доступними цінами;
5) ефективне функціонування житлово-комунального господарства, у тому числі сучасної системи утилізації і переробки сміття, постачання води та її реновації;
6) створення сприятливих умов для залучення інвестиційних ресурсів; швидка підтримка і спрощений механізм реалізації інвестиційних та інноваційних ініціатив на рівні громади;
7) сформована модель здобуття мешканцями громади відповідного рівня освіти і перекваліфікації.

На жаль, сьогодні ці загальні параметри відсутні в більшості українських громад, а відтак їх практично неможливо назвати самодостатніми.

Для того щоб надати нового імпульсу розвитку територій та зміцнити систему місцевого самоврядування в Україні необхідно негайно розпочати системну адміністративно-територіальну реформу. Інститутом трансформації суспільства спільно з науковою спільнотою, професорами провідних університетів, спираючись на пропозиції міських голів України, експертні рекомендації провідних фахівців із питань місцевого розвитку країн Скандинавії, Балтії і Вишеградської групи була вироблена комплексна модель такої реформи. Вона пройшла апробацію через публічні обговорення в усіх регіонах України, затверджена Всеукраїнською радою міських голів (вона налічує 260 осіб) як базова для проведення адміністративно-територіальної реформи у країні. Модель ІТС викладена у монографії „Адміністративно-територіальна реформа в Україні: оптимальна модель”[3]. Слід відзначити, що основні елементи, застосовані у цій моделі, широко використовуються у вищеназваних країнах у тому чи іншому вигляді та обсязі. Водночас модель, яку пропонує Інститут трансформації суспільства, за оцінкою багатьох експертів, випереджає за своєю комплексністю напрацьовані моделі інших держав.

Але головне питання наразі полягає в тому, як в Україні реалізувати цю модель. Наш Інститут цілком відкритий до її публічного обговорення, готовий долучитися до практичного втілення моделі в законодавчі акти та проведення експерименту на базі декількох регіонів. Однак ми занепокоєні пасивністю великої кількості міських голів. Слід зрозуміти, що тільки спільними зусиллями можна відстояти свою позицію і впровадити в Україні адміністративно-територіальну реформу та реформу місцевого самоврядування, альтернативи яким немає. Це справа сьогоднішнього, а не завтрашнього дня.

Нагальність проведення реформи обумовлена не тільки внутрішніми умовами розвитку країни, а й впливом зовнішніх чинників. Нас оточують посткомуністичні держави, які семимильними кроками просуваються шляхом формування та розвитку міцної системи місцевого самоврядування. Наприклад, Польща у другій половині 2007 року розпочала новий етап реформи: до 2009 р. всі права з вирішення фінансових та соціально-економічних питань планується передати від воєвод (представників центральної адміністрації) виконавчим органам воєводських сеймиків (третій рівень місцевого самоврядування). Поляки також готуються до запровадження такої територіальної одиниці, як місто-агломерація. Польща та інші посткомуністичні країни поступово формують підґрунтя для здійснення переходу до дворівневої моделі місцевого самоврядування. Сьогодні визнано, що саме дворівневі системи місцевого самоуправління, які, зокрема, діють у Скандинавських країнах, є найбільш успішними. У розробленій Інститутом трансформації суспільства Моделі адміністративно-територіальної реформи в Україні пропонується перехід саме на таку систему. Усі її елементи ґрунтовно нами розроблені. Однак українські високопосадовці ще не розпочали навіть першого етапу цієї реформи. Якщо вони й далі зволікатимуть і рішуче не візьмуться до здійснення переустрою, то Україна в недалекому майбутньому не зможе функціонувати як повноцінна держава, а її економіка зазнає обвального падіння.

Але міські голови як представники прямої демократії на місцях не повинні чекати вказівок згори – вони мусять безпосередньо ініціювати та просувати здійснення адміністративно-територіальної реформи. Адже фактично міські голови мають такий самий статус, як і Президент України, бо їх обрали громадяни у жорсткій боротьбі шляхом прямих таємних виборів. Нині в Україні 458 міських та 784 селищних голів – загалом 1 242, і за своєю інтегрованою потужністю вони значно перевищують легітимний рівень навіть керівника держави. Виборні голови у своєму об’єднаному потенціалі виражають волю всієї громади України.

Міські голови несуть повну відповідальність за свої громади, які сьогодні потерпають через відсутність прав і можливостей для ефективного розвитку. Для того щоб зрушити процес реформ із мертвої точки голови міст повинні об’єднуватися та інтегрувати свої зусилля в цьому напрямі.
Водночас, сьогодні немає інструментів, які б могли консолідувати волю міських голів і скерувати її в конструктивному руслі. Ми думаємо, що таким інструментом могла б стати Всеукраїнська рада міських голів, яка вже об’єднує 260 керівників міст.

Насамкінець хочу наголосити, що особливо небезпечною для місцевого самоврядування є ініціатива з боку правлячих партійно-політичних сил здійснити дострокові вибори міських голів та депутатів міських рад і до того ж за нинішньою моделлю закритих партійних списків, що вже довела свою неефективність. Якщо таке рішення буде прийнято, то ми втратимо напрацьований креативний потенціал місцевого самоврядування і ввергнемо країну в суцільний хаос. Адже докладено величезних зусиль, щоб чинний корпус міських та селищних голів підготувати до виконання функціональних завдань тактичного і стратегічного рівня. Я впевнений, що у своїй більшості це найкращий професійний корпус від часів відновлення української незалежності. Втрачати його – навіть не помилка, а удар по безпеці держави, і цього не можна допускати.



[1] Див. Модель адміністративно-територіальної реформи, розроблену під керівництвом Р.Безсмертного. – http://www.kraina2.org.ua/ua/material/7/
[2] Два вищезазначені законопроекти підготовлені Інститутом громадянського суспільства (www.csi.org.ua), яким керує А. Ткачук, що на момент їх створення працював радником Президента України, а нині є заступником міністра регіонального розвитку та будівництва.
[3] Див.: http://ist.osp-ua.info/index.php?m=model

Комментариев нет: